Ruimtelijke ordening is het resultaat van een disciplinair bedrijf waarin de ethiek tot voor kort een verbazingwekkend geringe inbreng heeft gehad. In de ons omringende landen is de ruimtelijke ordening vooral toevertrouwd aan stedenbouwkundige ontwerpers en speciaal opgeleide urbanisten of planologen. In Nederland werden echter pas eind jaren zestig planologische afstudeerrichtingen ingesteld. Voordien waren het vooral ingenieurs en geografen die hun vak toepasten in en als ruimtelijke ordening. Thans zijn er, naast de opgeleide planologen en ontwerpers, nog steeds veel geografen maar ook ruimtelijk economen, sociologen en bestuurskundigen in het veld werkzaam. Omdat geografen de ruimtelijke ontwikkelingen bestuderen die de planologen willen ordenen, blijft er een gezamenlijke belangstelling ondanks een verschillende inbreng. Wat is daarbij de plaats van de ethiek geworden?
- Bewegelijk denken over ruimte
In het tweede nummer van Beweging in 1997 gaat R. van Woudenberg in op kritische vragen van J. Hoogland over zijn behandeling van Dooyeweerds kennistheorie. Van Woudenberg betoogt dat christen-filosofen ‘realisten’ moeten zijn. Dat laatste wil zeggen dat ‘hun kennis werkelijk bestaande standen van zaken betreft’. Tegenover die realisten staan de ‘anti-realisten’, die menen dat kennis niet de werkelijk bestaande standen van zaken betreft, maar ‘constructies’ van eigenschappen die subjecten aan de dingen hebben opgelegd.
In de ruimtelijke ordening alsmede in de geografie, ooit basiswetenschap en nu nog steeds belangrijke hulpwetenschap ervan, is het dilemma van realisme versus constructivisme, ook volop aanwezig. Het is wenselijk dat de christelijke wijsbegeerte zich bezig gaat houden met ‘de ruimte’, mede omdat deze ruimte, haar bestudering en ordening relaties hebben met de ethiek. In deze bijdrage worden daarom enkele opmerkingen gemaakt over deze laatste drie onderwerpen.
In de geografie en planning worden vele ruimtebegrippen gebruikt. In een bekende classificatie van de Duitse geograaf en planoloog H.H. Blotevogel bijvoorbeeld, komen de volgende begrippen voor. Ten eerste Gegenständliche Räume, d.w.z. ruimte als uitgebreidheid van dingen; ten tweede de ruimte als Kantiaanse Anschauungsform, waarbij de ruimte wordt gezien als een door het menselijk kenvermogen op de wereld gelegde vorm, ten derde de Newtoniaanse Behälter Raum, die dus onafhankelijk van een eventuele vulling met dingen bestaat; en, tenslotte, een relationele ruimte in de zin van Leibnitz, waarbij de ruimte niet onafhankelijk bestaat, dus als een soort raster met coördinaten die de plaats der dingen vastleggen, maar wordt gedefinieerd door de relaties tussen objecten of gebeurtenissen. Naast deze filosofische ruimtebegrippen – de Gegenständlicher Raum komt in hoge mate overeen met de Aristotelische visie op ruimte als een concrete plaats – zijn er nog de begrippen van ruimte als natuurlijke omgeving van mensen, de subjectieve ruimtebegrippen zoals ‘geleefde ruimte’, ‘gepercipieerde ruimte’ en ‘handelingsruimte’ en zogenaamde maatschappelijke ruimtebegrippen, ‘sociale constructies’ van ruimtelijkheid zoals economische, bestuurlijke, sociale en dergelijke ruimten.
- Curry heeft aangetoond dat geografen Aristotelianen zijn in hun alledaagse discussies omdat ze dan dingen onderzoeken naar hun geplaatst zijn alsof ze op hun plaats horen. Zodra ze gaan theoretiseren, modellen en hypothesen maken, gebruiken ze echter een Leibnitzeaans relationeel ruimtebegrip. In hun filosofische beschouwingen vallen ze daarentegen terug op Newton. Als leden van de discipline geografie, waarbij ze bezig zijn met de organisatie en inrichting van het aardoppervlak en met de processen die structuren en vormen van dat aardoppervlak veranderen, willen ze zich onderscheiden van sociologen, economen, geologen, etc. Dan zijn ze weer Kantianen. Deze veelheid van begrippen en wijzen van begripshantering werkt door in de ruimtelijke ordening wanneer daar door geografen verworven kennis van ruimtelijke werkelijkheid wordt toegepast zoals het geval is in diagnose, beleidsformulering, beleidsinstrumentatie en uitvoering.
- Bewegelijk denken in de planningstheorie
De laatste vijftig jaar hebben de planologen zich losgemaakt van de basisdisciplines en eigen theorieën ontwikkeld. De laatste hebben betrekking op de aard van het planningsproces. Daarmee hangt samen een onderscheid tussen substantiële planning en procedurele planning. Hiermee worden respectievelijk bedoeld het vormen van de kennis van de objecten van planning op grond van welke kennis gehandeld moet worden, en de kennis van het planningsproces als actieproces. Er heeft zich een verschuiving voorgedaan van substantiële planning naar procedurele planning hoewel, uiteraard, er altijd kennis van objecten in de procedurele planning betrokken is.
De grote lijn van de beweging is in heel West-Europa, ondanks de nationale variaties, dezelfde. Aanvankelijk was men gericht op een duidelijk ontwerp van de ruimte zoals die er in de toekomst moet uitzien. Men onderzocht de bestaande processen, schatte de toekomstige ontwikkelingen in, beoordeelde die en gaf tenslotte een wenselijke geografische en morfologische indeling aan, bijvoorbeeld ten onzent in streekplan- en bestemmingsplankaarten. (Dat laatste doet men hier trouwens nog steeds). Deze zogenaamde blauwdruk- of eindtoestandplanning werd in de jaren zestig vervangen door een abstractere sociale en economische systeembenadering van de werkelijkheid. Planning werd opgevat als een procedure om rationeel instrumentele beslissingen te kunnen vormen. Aanvankelijk stond daarbij de wetenschappelijke analyse van de ontwikkelingsprocessen voorop. Die analyse moest objectiviteit en rationaliteit waarborgen. In de jaren zeventig werd het politieke waarden- en belangen-betrokken karakter van de beslissingen duidelijker. De rol van de planner kwam daarmee centraal te staan. De planner werd meer als een ‘manager’ gezien dan als een specialist, dan wel als een ‘facilitator’ (Taylor 1999, p. 330) om visies en belangen doeltreffend tot uiting te helpen brengen.
Vanaf de jaren tachtig zijn er verschillende visies op de rol van planners en planning ontstaan. De indeling van die visies door Campbell en Marshall zijn zeker niet onaanvechtbaar (zie ook Taylor 1999), maar is voor deze bijdrage nuttig omdat ze zicht geeft op de ethische principes die worden gebruikt. Campbell en Marshall onderscheiden, naast de al genoemde blauwdrukplanning, professioneel-procedurele planning; de in de VS wel, in West-Europa niet voorkomende incrementalistische planning; communicatieve planning; en, tenslotte, ‘advocacy’ planning.
De professioneel-procedurele planner wenst gezien te worden als expert op zijn terrein. Hij aanvaardt het primaat van de politiek, wil die zo goed mogelijk voorlichten en adviseren en zo de publieke zaak dienen. Hij handhaaft daarbij de bureaucratische procedures en zoekt legitimiteit. Bij de communicatieve planning zijn niet deskundigheid en rationaliteit van de planner het belangrijkste, maar diens vaardigheid om een maatschappelijk communicatie proces tot stand te brengen. Dat proces ‘faciliteert’ hij en daarbij kunnen zo waarden en belangen zorgvuldig worden afgewogen. Tenslotte is er de ‘advocacy planning’, waarbij, in tegenstelling tot de vorige visie, de planner zelf een stem geeft aan bepaalde belangengroepen. De beide laatste visies zijn sterk gestimuleerd door het postmodernisme.
In Nederland is het meest gepraktiseerde model dat van de professionele en procedurele planning in ambtelijk overheidskader en ten dienste van de politieke besluitvorming. Het communicatieve element wordt echter steeds belangrijker. De overheid zoekt politiek draagvlak. Bovendien komen ‘public-private constructions’ ook in ons land steeds meer voor. Toch is er in dit land voornamelijk discussie tussen representanten van de overheid, in haar verschillende lagen (rijk, provincie, gemeente) en met bedrijven, maar niet tussen de belangengroeperingen zelf. Waar zijn nu, in deze theoretische en Nederlandse maatschappelijke contexten aangrijpingspunten voor een ethiek?
- Ethiek in de constructie van ruimtebeeld, planningstheorie en ruimtebeleid
Een permanent spanningsveld in de ruimtelijke ordening levert de vraag of de ruimtelijke ordening een doel op zichzelf is, namelijk het bereiken van een gewenste inrichting en gebruik van de ruimte, of slechts een middel. Dat laatste is zij als men een maatschappelijk probleem wil oplossen door een andere inrichting van de ruimte, bijvoorbeeld het scheppen van gemengde woongebieden om een te eenzijdige sociale bevolkingssamenstelling te doorbreken. De geografie gaat het om de beschrijving en analyse van de ruimte, vanuit maatschappelijk perspectief. Zij was tot in de jaren zestig als ethiekloze wetenschap ontwikkeld. Na een in de Angelsaksische landen door marxisten sterk beïnvloede periode ontstond in de jaren negentig een brede, maar oppervlakkige belangstelling voor de ethische implicaties van ruimtelijke ontwikkeling. Er is echter nog geen integratie tussen wetenschapsbeoefening, -resultaten, -toepassingen en ethiek bereikt. Kennis heeft namelijk een ethische dimensie, omdat ze beeldvormend werkt. De geografie in de eerste helft van de twintigste eeuw zag de wereld vooral als een fysisch geografisch, economisch-politiek en sociaal-cultureel gekleurd mozaïek van gebieden. In die gebieden realiseerden de mensen met de hun ter beschikking staande middelen een bestaan.
Zo’n beeld heeft geen ethische implicaties. Na circa 1950 zag men de wereld echter meer als een systeem van met elkaar in relatie staande gebieden. Die relaties scheppen verantwoordelijkheden (voor de gevolgen ervan) en hebben dus een ethisch gehalte. De armoede is de niet-westerse wereld houdt verband met de Westerse wereld. Een ander voorbeeld: veel oorlogen tussen en in Afrikaanse landen na de kolonisatiefase zijn mede een gevolg van Europees handelen of niet-handelen in en na die fase.
Geografie schept dus beelden van ruimten en hun maatschappelijke ‘vulling’. Deze beelden hebben de vorm van een verhaal (tekst) en/of een kaart. Ze berusten op selectie van eigenschappen, dus op hun inhoud en op dat wat weggelaten is. Het beeld beïnvloedt zowel de actors als the general public. Een gebied benoemen als getto minderheidsgebied, waterwinningsgebied, natuurmonument, periferie, etc., reduceert en accentueert kenmerken. Op kaarten komt dit vaak nog pregnanter tot uiting dan in teksten. In beide gevallen zijn met dit selectie- en accentueringsproces ethische implicaties verbonden.
De ruimtelijke ordening heeft van de geografie, die haar immers gebiedskennis toelevert, deze beeldvorming geërfd. Ook al is de (substantiële) planning geëmancipeerd van die toegepast geografische grondslag, toch moet ze ook haar eigen resultaten weer in beelden overdragen. De opeenvolgende en concurrerende beelden van ‘de Europese banaan’, of van het Europa als netwerk van grote steden, zouden echter sturend worden voor het ruimtelijke ordeningsbeleid.
Daarnaast hebben zowel de planningstheorie als het ruimtelijke ordeningsbeleid een eigen ethisch gehalte. Het eerste wordt geïllustreerd door het hier verkort weergegeven tabelletje van Marshall en Campbell. Zij gebruiken een grove onderscheiding tussen utilitaristisch of consequentieel denken, door hen teleological reasoning genoemd, en deontological reasoning, het ethisch juiste handelen op zich, ongeacht de gevolgen. Deze beide begrippen herbergen overigens een grote variatie aan visies. De teleologische visie in de planologie zoekt vooral doelmatigheid, geringe kosten en compensatie. Het deontologische denken zou zich, aldus Campbell en Marshall, vooral richten op fairness, individuele rechten en rechtvaardigheid.
|
Ethische principes |
Technocratisch Rationalisme |
Professionalisme Procedurele planning |
Communicatieve Planning |
Advocacy Planning |
|
Ethische redenering teleologisch deontologisch Gediende belangen individueel community algemeen |
X
X |
X
X |
X
X |
X X
X |
Verkort ontleend aan Campbell & Marshall 1999, p. 969.
Tenslotte is er nog de ethische dimensie van het beleid. Meestal, en niet alleen in Nederland, wordt dit vooral beoordeeld in termen van de spanning tussen doelmatigheid (efficiency) en rechtvaardigheid (equity). Kernbegrip daarbij is ruimtelijke ongelijkheid, hetgeen de normatief geladen aanduiding is van ruimtelijke differentiatie. Ruimtelijke ordening is zo het door de overheid hanteren van ruimtelijke ongelijkheid. Overigens maken vele problemen de ethische afweging hierbij erg ingewikkeld. De destijds aan de Vrije Universiteit verbonden hoogleraar Buit (1983) noemde als ernstige problemen de sterk verschillende definiëringen van de begrippen rechtmatigheid en doelmatigheid, de verificatie van (on)doelmatigheid en (on)rechtvaardigheid in de praktijk en het bepalen van referentie punten (waarmee wordt vergeleken; een gemiddelde?), de bepaling van de categorieën belanghebbenden of betrokkenen bij het beleid en de bepaling van de juiste schaal (wat op de schaal van een stad of regio doelmatig is kan op de schaal van een wijk zeer ondoelmatig zijn of omgekeerd). Tenslotte wees hij erop dat het ruimtelijk beleid vaak vele doelstellingen heeft die zich niet eenvoudig in het schema rechtvaardig-doelmatig laten onderbrengen, bijvoorbeeld natuur- of erfgoedbeleid.
Naast het hiervoor genoemde (klassieke) duo van principes zijn er overigens nog vele andere. Is het Europees ruimtelijk ontwikkelingsperspectief komen ze zelfs niet eens voor. Daar gaat het om de principes: concurrerend vermogen van de ruimtelijke orde, duurzaamheid en cohesie. In een rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid uit 1998 staat een ander rijtje: ruimtelijke samenhang, differentiatie, hiërarchie, concentratie van verstedelijking, rechtvaardigheid (Korthals Altes, 1998).
De conclusie is dat ethiek in de ruimtelijke ordening volop geïmpliceerd is. Tegelijkertijd treedt er echter bij explicitering van de ethiek in het beleid een zekere versmalling op ten opzichte van de ethiek die in de beeldvorming van de ruimte en de planningstheorie is betrokken.
- De Ruimtelijke Ordening blijft in beweging
Zo nu en dan wordt gedacht dat Nederland ‘af’ is en dat de ruimtelijke ordening haar taak heeft volbracht. Dat is onjuist. Externe omstandigheden en de dynamiek van de Nederlandse samenleving en haar milieu zelf houden de ruimtelijke ordening in beweging.
Na de Tweede Wereldoorlog, aldus het Jaarboek van de RPD (1998, p. 30), ‘bepaalden de wederopbouw, het scheppen van een moderne industrie en een efficiënte landbouw en het inlopen van de woningnood, lange tijd de agenda’. In de jaren tachtig stond het werkgelegenheidsbeleid centraal en werd het eerder gevoerde deconcentratiebeleid in en uit het Westen des lands weer losgelaten. Aan het eind van die periode traden mobiliteitsproblemen en die van milieu en natuur op de voorgrond. De jaren negentig voegden daaraan beleid toe dat was gericht op regionale zelfstandige ontwikkeling in de context van Europese en mondiale concurrentie, alsmede ideeën over stedelijke netwerken, een multiculturele en netwerksamenleving en recentelijk over behoud van cultureel erfgoed, en regionale identiteit. Er is een in de tijd voortschrijdende accumulatie van thema’s, want in andere vorm blijven de oude thema’s meestal ‘meelopen’ in het beleid. Elk nieuw thema voegt aan ruimtelijke kenmerken nieuwe waarderingen toe en maakt ze tot elementen van beeldvorming. Door het toegenomen aantal kenmerken die in de beeldvorming moeten worden opgenomen, wordt de laatste moeilijker. Moeilijker worden ook de classificaties van waarderingen en prioriteiten en daarmee afwegingen van doelmatigheid en rechtvaardigheid. In het bijzonder de externe krachten van internationalisering, zoals die tot uitdrukking komen in concurrentie op globale markten, en in Europese regelgeving maken het terzijde stellen van ethiek gemakkelijker. In het amorele marktdenken op mondiale schaal wordt immers in toenemende mate een welhaast natuur-wettelijke onvermijdelijkheid verondersteld.
Een andere beweging is de constructie van nieuwe territoriale indelingen en regio’s. Regio’s worden vaak, afhankelijk van het doel van de beeldvorming op grond van een of enkele kenmerken afgegrensd. Zo zijn er ten behoeve van beschrijving en analyse afgegrensde regio’s, bijvoorbeeld bevolkingsdichtheid-, landschappelijke, arbeidsmarkt-, etc. regio’s. Een ander type vormen de regio’s die worden afgegrensd op grond van een activiteits- en competentiebereik, de bestuurlijke regio’s. Er zijn regio’s die berusten op subjectieve, individuele of collectieve voorstellingen en tenslotte zijn er regio’s die gezien worden als aspecten van persoonlijke of collectieve identiteit. Bij al deze regio’s is grensstelling een vorm van constructie, hetzij mentaal, hetzij als activiteit (bij bestuurlijke grenzen, samenwerkingsverbanden e.d.). Grenzen maken een onderscheid tussen ‘wij’ en ‘de anderen’, eigenbelang en andere belangen, (eigen, primaire en andere of geen verantwoordelijkheden. Daarom is bij ruimtelijke differentiatie in de vorm van de constructie van mentale beeldvorming, zowel als in de institutionele vastlegging ervan in) territoria, de ethiek in het geding. Haar plaats is nog bescheiden. Die zou groter moeten worden om realistisch te kunnen zijn in een wereldje van constructionisten.
Prof. dr. G.A. Hoekveld was verbonden aan de afdeling planologie van het S.I.S.W.O. en werd in 1970 hoogleraar sociale geografie, is het bijzonder stads- en plattelands geografie der Westerse Landen aan de Vrije Universiteit. Vanaf 1985 was hij hoogleraar in de geografie voor educatie en regionale geografie aan de Universiteit Utrecht tot zijn emeritariaat in 1998.
= = =
Literatuur
Blotevogel, H.H. (1995), Raum, Handwörterbuch der Raumordnung, Hannover: Akademie für Raumforschung und Landesplanning, p. 733-740.
Blotevogel, H.H. (1996), Auf dem Wege zu einer Theorie der Regionalität. Die Region als Forschungsobject der Geographie, in: G. Brunn (Hrsg.), Region und Regionsbildung in Europa, Baden-Baden: Nomos, p. 44-68.
Buit, J. (1982), Het dilemma rechtvaardigheid-doelmatigheid in de komende jaren, in: M. de Smidt en J. Buit (red.), Rechtvaardigheid en doelmatigheid in het ruimtelijk beleid, Utrecht: Geografische Studies, no. 31, 1983, Geografisch Instituut, Rijksuniversiteit Utrecht, p. 126-141.
Campbell, H. & R. Marshall (1999) Ethical Frameworks and Planning Theory, in: International Journal of Urban and Regional Planning 23 (3), p. 464-478.
Curry, M. (1996), On Space and Spatial Practice in Contemporary Geography, in: Earle, C., K. Mathewson & M.S. Kenzer (eds.), Concepts in Human Geography, Lanham (Maryl-): Roman & Litlefield Publications, p. 3-32.
Korthals Altes, W. (1998), Ruimtelijk planningstelsel staat ter discussie, in: Rom Magazine 7 (8), p. 19-21.
Rijksplanologische Dienst (1998), Ruimtelijke verkenningen, ‘s-Gravenhage: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM).
Taylor, N. (1999), Anglo-American Town Planning Theory Since 1995; Three Significant Developments, but no Paradigm Shifts, Planning Perspectives 14, p. 327-345.